Институт политической регионалистики


Новая страница

Л.В. Богатырева

Рязанский государственный

университет им. С.А. Есенина

ОСОБЕННОСТИ ПОЛИТИКО-ПРАВОВОГО

СТАТУСА РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Рязанская область как административная единица существует с 1937 г. Однако до этого регион пережил не одну административную «перетряску». До начала XVII века Рязанская земля была пограничной. В дальнейшем граница государства отодвигалась на юг и восток. Из пограничной Рязанская земля становилась центральной провинцией Российской империи. Важный этап в развитии региона – создание в феврале 1778 г. Рязанской губернии. Это административно-территориальное деление просуществовало до лета 1929 г. Затем на протяжении лета 1929 – осени 1930 гг. Рязанский округ был в составе Московской области. Семь последующих лет районы, бывшие частями Рязанской губернии, входили в состав Московской области[1]. 26 сентября 1937 г. была образована Рязанская область, которая и по сей день является одним из 83 субъектов РФ.

Рязанская область входит в число среднеразвитых регионов РФ. По Центральному Федеральному округу она занимает 13 место из 18 по среднедушевым доходам (8067,6 р. в месяц в 2007 г.), по валовому региональному продукту – 10-е (103,2 млрд. р. в 2006 г.), по инвестициям в основной капитал – также 10-е (29096 млн. р. в 2007 г.)[2].

Если говорить о социальном пространстве Рязанской области, прежде всего стоит отметить, что численность населения на 1 января 2008 г. составила 1164,5 тыс. человек (70,2 % в городских поселениях, 29,8% в сельской местности)[3]. За последние 14 лет коэффициент естественного прироста населения остается отрицательным. При абсолютном доминировании русских на территории области проживает население более 100 национальностей и 10 входящих в них этнических групп. Численность экономически активного населения на 2007 г. составляет 596,3 тыс. человек, при этом безработных – более 23 тысяч (4%)[4].

Рязанская область относится к регионам со средним уровнем индустриального развития и укорененным сельским хозяйством. Сельское хозяйство занимает 30% экономики области. Оно специализируется на мясном и молочном животноводстве, овощеводстве, выращивании зерна, свеклы и др. В настоящее время промышленный потенциал области в значительной степени формируют такие виды экономической деятельности, как электроэнергетика; нефтеперерабатывающая и химическая промышленность; радиоэлектроника и приборостроение; производство пищевых продуктов; машиностроение; металлообработка. Индекс промышленного производства в 2007 г. составил 104.5 %[5]. Регион не обладает мощными сырьевыми ресурсами, благодаря которым можно было бы решить все экономические и социальные вопросы.

Правовой статус Рязанской области определяется Конституцией РФ[6] и Уставом (Основным законом) Рязанской области[7].

Своеобразие Российской Федерации состоит в том, что уровень ее субъектов представлен различными по своему статусу образованиями. Если ч. 1 ст. 5 Конституции РФ классифицирует равноправные субъекты федерации на республики, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, то ученые, исходя из принципа образования субъекта и его реального статуса, склонны подразделять субъекты на национально-государственные, административно-территориальные и национально-территориальные образования. В соответствии с этой классификацией Рязанская область, как субъект Российской Федерации, является административно-территориальным образованием. В отличии от субъектов, образованных на национальной основе, Рязанская область не располагает собственным гражданством, правом установления собственных государственных языков (как республика) и не имеет возможности законодательной инициативы регламентации своего статуса путем принятия федерального закона (как автономные округа и области)[8]. Таким образом, реальная ситуация такова, что в своей Конституции Россия закрепляет принцип равноправия субъектов, а де-факто остается асимметричной федерацией.

Статус Рязанской области основывается на конституционных принципах: народовластия; разделения властей; свободы экономической деятельности и многообразия ее форм; социального, светского и правового государства; уважения прав и свобод человека и гражданина; идеологического многообразия и самостоятельности местного самоуправления.

Составляющими правового статуса Рязанской области являются самостоятельное создание органов государственной власти с определенной сферой предметов ведения, наличие собственной правовой системы для регулирования вопросов собственного ведения и участие Рязанской области в решении федеральных вопросов.

Право на формирование субъектом системы органов государственной власти закреплено в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Система органов государственной власти Рязанской области определена в Уставе РО, в нее входят: 1) Рязанская областная Дума - законодательный (представительный) орган государственной власти РО; 2) Правительство Рязанской области - высший исполнительный орган государственной власти РО, возглавляемый Губернатором РО; 3) иные исполнительные органы государственной власти Рязанской области, образуемые в соответствии с настоящим Уставом (Основным Законом) и законами РО. Данная система органов государственной власти области соответствует ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[9].

Осуществляя возложенные на них функции, органы государственной власти Рязанской области имеют право принимать собственные нормативно-правовые акты, перечень которых изложен в главе 10 Устава Рязанской области. Областное законодательство образуют Устав (Основной Закон) РО; законы РО; постановления Губернатора РО; постановления Рязанской областной Думы; постановления Правительства РО; нормативные правовые акты иных органов государственной власти Рязанской области, принятые в пределах их компетенции.

Законодательная власть в Рязанской области осуществляется выборным законодательным (представительным) органом государственной власти - Рязанской областной Думой (РОД). РОД состоит из 36 депутатов, которые избираются сроком на пять лет. Депутатом Рязанской областной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом и достигший на день голосования 21 года.

К ведению РОД относятся принятие Устава, законов Рязанской области, принятие решения о наделении гражданина РФ по представлению Президента РФ полномочиями высшего должностного лица РО, утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении, утверждение региональных программ по вопросам использования и охраны земель РО, по вопросам природопользования и экологии и др.

В структуру Рязанской областной Думы входят: Председатель РОД, первый заместитель Председателя РОД, заместители Председателя РОД, Совет областной Думы, постоянные комитеты и комиссии, аппарат областной Думы. Председатель РОД избирается на ее заседании из числа депутатов путем тайного голосования и считается избранным, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов. Всего за период существования РОД сменилось три председателя: 1994 г. – глава администрации Петелинского района М.Ф. Косиков; 1997 г. и 2001 г. – секретарь обкома КПРФ – В.Н. Федоткин; 2005 г. – член партии «Единая Россия» В.К. Сидоров. Последние выборы в РОД, состоявшиеся 20 марта 2005 г., принесли следующие результаты: «Единая Россия» - 22% (5 мандатов), КПРФ – 15,1% (3), «Родина» - 13% (3), блок «Социальная защита и справедливость» - 10,8% (2), блок «За Рязанский край» - 10% (2), ЛДПР – 8,5% (2), СПС – 5,5% (1), против всех – 12% по спискам; в округах ЕР получила 6 мандатов, КПРФ – 2, СПС – 1, самовыдвиженцы - 9. В целом думское большинство депутатов от «Единой России» уверенно контролирует ситуацию. В политическом раскладе сил внутри Думы достигнут баланс между интересами группы ТЭКа, аграриев и губернатора[10]. В ней укрепилось сотрудничающее с губернатором большинство, и ослабла роль оппозиции.

Высшим исполнительным органом государственной власти Рязанской области является Правительство РО, возглавляемое Губернатором РО.

Правительство РО разрабатывает прогноз консолидированного бюджета Рязанской области, проект областного бюджета и отчета о его исполнении; разрабатывает и обеспечивает выполнение стратегии и программ социально-экономического развития Рязанской области; разрабатывает и утверждает долгосрочные целевые программы; управляет и распоряжается собственностью РО, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление РО; разрабатывает и реализует меры по развитию социальной сферы и здравоохранения, организует и обеспечивает функционирование системы социальной защиты населения и адресной социальной помощи и др. Правительство подотчетно в своей деятельности Губернатору РО.

Гражданин РФ наделяется полномочиями Губернатора РО - высшего должностного лица РО по представлению Президента РФ Рязанской областной Думой в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и Уставом РО, сроком на пять лет. Губернатор Рязанской области является Председателем правительства региона[11]. Рязанскую область возглавляли Л. Башмаков (1991 г.), Г. Меркулов (1994 г.), В. Любимов (1997 г., 2001 г.), Г. Шпак (2004 г.). 12 апреля 2008 г. губернатором РО был назначен Олег Ковалев. Очень важно, что со сменой губернаторов нет преемственности власти в регионе.

С момента вступления в свои права О. Ковалев инициировал принятие поправок в Устав Рязанской области – в первую очередь, в положение об исполнительной власти. Дополнились полномочия Правительства РО, позволяющие ему формировать «иные исполнительные органы государственной власти области»[12]. Таким образом, новая региональная власть закрепила за собой право видоизменять сложившуюся структуру исполнительных органов. Помимо этого, утвержден областной закон об исполнительной власти, предполагающий создание новых ведомств. Согласно Закону[13], систему исполнительных органов государственной власти региона составляют: высший исполнительный орган государственной власти РО – правительство РО; центральные исполнительные органы государственной власти РО: министерства, комитеты, главные управления, государственные инспекции; территориальные исполнительные органы государственной власти РО.

Законом «О Правительстве Рязанской области»[14] в структуре областного Правительства появились должности министров регионального Правительства, являющиеся руководителями министерств (прежнее название – заместитель председателя Правительства). Из всех субъектов ЦФО только три имеют в структуре исполнительной власти такую должность. Как по размеру бюджета, так и по населению Рязанская область с этими регионами сравниться не может[15].

За последние несколько лет взаимоотношения между правительством и Думой Рязанской области можно охарактеризовать как устойчивые и проходящие без серьезных конфликтов. Принятие указанных законов свидетельствует о попытке усиления исполнительной власти в регионе и достаточной лояльности областной Думы по отношению к губернатору.

По мнению ряда исследователей современного российского федерализма, одним из сущностных признаков субъекта федерации является его право формировать общефедеральную волю, оказывая немалое влияние на федеральные властные институты[16]. Участие Рязанской области в решении общегосударственных вопросов реализуется через процедуру законодательной инициативы и через представительство в федеральных властных структурах. Исходя из ч.1 ст. 104 Конституции РФ и п. 30 ст. 29 Устава области, Рязанская областная Дума имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ. Согласно п. 4 ст. 49 Устава РО Губернатор вносит на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых находится в их компетенции. Рязанская областная Дума избирает своего представителя в Совет Федерации ФС РФ (Андрей Лавров). Представитель в СФ ФС от Правительства Рязанской области (Рафгат Алтынбаев) назначается Губернатором РО. Другой формой участия субъектов в формировании общефедеральной воли является вхождение руководителей высших исполнительных органов государственной власти в образованный при Президенте РФ совещательный орган – Государственный Совет. Соответственно Рязанскую область в нем представляет губернатор РО – Олег Ковалев. С одной стороны, Государственный Совет призван содействовать реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, с другой, как и представители Рязанской области в Совете Федерации, является инструментом продвижения региональных интересов.

В свою очередь, инструментами федерального влияния в области выступают различные федеральные структуры. К ним относятся Полномочный представитель Президента РФ в ЦФО (Г. Полтавченко), главный федеральный инспектор по Рязанской области (В. Кожемякин), федеральные службы и управления (Прокуратура, ФСБ, УВД и др.). Непосредственное влияние на региональный политический процесс оказывают визиты федеральных политиков в область, которые становятся особенно частыми в период выборов разных уровней.

Также важным показателем политического процесса в области является роль партий в региональной политике. На территории Рязанской области деятельность партий достаточно активна. Стоит отметить, что регион на протяжении долгого времени прочно входил в так называемый «красный пояс». Многолетняя электоральная монополия КПРФ (с 1995 г.) закончилась в результате выборов в Госдуму 1999 года (КПРФ – 29,9% голосов, «Единство» - 23,1%). Уже на выборах в Государственную Думу в 2003 г. «Единая Россия» одержала уверенную победу (ЕР – 31,5%, КПРФ – 13,6%), а итоги выборов в областную Думу 2005 года создали незначительное превосходство «партии власти» в законодательном собрании региона (ЕР – 11 мандатов, КПРФ – 6 мандатов из 36).

Численность региональных отделений политических партий в Рязанской области за последние годы значительно сократилась (в 2006 г. с 38 до 12)[17]. В настоящее время зарегистрировано 7 рязанских региональных отделений следующих партий: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», «Яблоко», «Патриоты России», «Правое дело».

Если говорить о взаимодействии государственных и партийных структур, в первую очередь стоит отметить, что «Единая Россия» является доминирующей партийной структурой в Рязанской области. В большинстве субъектов РФ неспособность отдельных губернаторов обеспечить высокие результаты голосования за «партию власти» снижает доверие к ним на федеральном уровне. Поэтому руководители регионов всячески стремятся установить контроль над региональным отделением ЕР и максимально используют административный ресурс, чтобы обеспечить высокие показатели этой партии на выборах.

Г. Шпаку в период своего губернаторства так и не удалось занять господствующее положение в региональной организации «Единой России» и добиться включения в ее списки на выборах в Госдуму 2007 г.[18] Итоги этих выборов показали, что Рязанская область дала один из наиболее низких результатов голосования за ЕР – 57,1% (среднее по РФ – 64,3%). В свою очередь, О. Ковалев до последнего времени являлся активным партийным функционером и входил в состав президиума генсовета ЕР[19]. Можно предположить, что новый губернатор добьется полного контроля над РРО «Единой России» и влияние данной партии в регионе заметно усилиться.

Помимо партий важным игроком на политической сцене региона выступают различные группы влияния, формирование которых, как правило, обусловлено особенностями экономической специализации Рязанской области. Одной из них являются представители аграрного сектора. В начале 90-х гг. «аграрная группа» была оппозиционной пришедшей к власти коалиции городских властей и промышленного директората. Уже на выборах в Госдуму 1995 г. аграрии (представленные АПР) вместе с КПРФ смогли победить правящую коалицию и надолго стали одной из самых влиятельных групп в регионе. В 2000-х гг., когда доминирование КПРФ в регионе стало ослабевать, аграрии перешли к сотрудничеству с властью под эгидой министра с\х А. Гордеева (1999 - 2009 гг.).

Другой группой влияния является энергетическая группа ТЭКа (нефтепереработка, газ, энергия), связанная с профильными олигархами в Центре. Она представлена такими структурами как Рязаньрегионгаз (Газпром), ОАО Ново-Рязанская ТЭЦ, ОАО ТГК-4, РАО ЕЭС (Рязанская ГРЭС, Дягилевская ТЭЦ), ТНК-ВР (Рязанский НПЗ)и др. В 1990-е гг. в ходе приватизации группы интересов из Центра взяли под контроль наиболее доходные предприятия ТЭКа. Поэтому в дальнейшем группировка топливно-энергетического комплекса, которую возглавлял В. Марков, вела политическую борьбу, опираясь на ресурсы и помощь Москвы. Она позиционировала себя в качестве основного противника КПРФ и партнера и представителя Центра в регионе. Давление на власть осуществлялось путем ужесточения позиций по неплатежам, отключения электроэнергии и подачи газа. После победы «Единства» на выборах в ГД в 1999 г. группа ТЭКа выиграла в борьбе за контроль над организацией местного отделения партии. Данная группировка так и не стала главным проводником политики Центра в Рязанской области, однако является влиятельной силой в регионе. В 2000-х гг. взаимодействие областной власти со структурами ТЭКа стало более тесным и устойчивым.

Другими важными игроками в Рязанской области выступают представители местного (городская группа) и внешнего бизнеса. Позиции последних существенно усилились в виду прихода на пост губернаторов «варягов» - Г. Шпака и О. Ковалева. Областная власть покровительствует внешним бизнес-структурам, приходящим в сферу торговли, сервиса, а также на строительный и ряд других рынков региона (ведущие торговые сети и московские строительные кампании «Дикси», «Копейка», «Техномир», оптово-розничные торговые центры «Метро» и «Круиз»)[20] при сохранении видимости поддержки местного малого и среднего бизнеса, что вызывает недовольство последних.

Важно рассмотреть расклад сил в оппозиционном секторе региональной политики. Его ядро по-прежнему составляет КПРФ, которая имеет представительство в Областной думе, инфраструктуру актива партийных организаций, связи с ветеранскими объединениями и частью профсоюзов, располагает опытным местным лидером - Владимиром Федоткиным и связями с политиками в центре. Она имеет все меньше влияния в сельской местности и малых городах области, явно слабее стали ее связи с аграрной элитой региона. Это ослабление КПРФ компенсирует в основном за счет роста влияния в областном центре[21].

Вторым компонентом оппозиционного сектора является ЛДПР. Ее оппозиционность проявляется в демаршах и голосованиях в Областной думе, в публичных политических мероприятиях, в массовых акциях, к которым она прибегает достаточно часто. Возросло значение в местной оппозиционной политике ее лидера - Александра Шерина. При этом ЛДПР активно участвует и в коалиционных оппозиционных акциях. В ее социальной базе стал активнее присутствовать малый бизнес, а в партнерах - организации бывших военнослужащих.

В оппозиционной стороне также находятся местные политики из региональной организации «Справедливой России», возглавляемой Игорем Морозовым. Ситуация в «либеральном» политическом сегменте местной оппозиции определенным образом изменилась. «Яблоко» после смены регионального руководства стало более активным. Правда, в этом «либерально-демократическом» оппозиционном сегменте появился еще один игрок – «проправительственная» партия «Правое дело» (была создана на базе СПС, «Гражданской силы», ДПР). Структуры радикальной «непарламентской» оппозиции («Другая Россия», НБП) также проявляют в регионе свою активность.

Таким образом, в результате своего исторического развития Рязанская область имеет статус административно-территориального образования. В силу ряда политических, экономических и других факторов она является среднеразвитым субъектом Российской Федерации. Особенности политико-правового статуса Рязанской области выражаются в характерном развитии государственных, партийных, экономических структур, в особенностях правового регулирования. Современный региональный политический процесс в области вписывается в рамки общефедеральных тенденций.



[1] История Рязанского края. 1778 – 2007. Рязань, 2007. – С. 3.

[2] Рязанская область в цифрах: Стат.сб./Рязаньстат. – Рязань, 2008. – С. 231-233.

[3] Там же. – С. 33.

[4] Там же. – С. 43.

[5] Рязанская область в цифрах: Стат.сб./Рязаньстат. – Рязань, 2008. – С. 106.

[6] Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. СПС «Консультант плюс»

[7] Устав (Основной закон) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. (в ред. Закона Рязанской области от 18.04.2008 №46-ОЗ) СПС «Консультант плюс»

[8] В п.3 ст.66 Конституции РФ предусмотрена возможность регламентации статуса автономной области и автономных округов путем принятия соответствующего федерального закона об автономной области, автономном округе.

[9] Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в редакции 19.06.2004) №184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1999. - №42.

[10] В. Авдонин Рязанская область в 2007 г. http://monitoring.carnegie.ru/2008/02/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2007-godu/

[11] В период руководства Г. Шпака реформа исполнительной власти в регионе имела колебательный характер – сначала введение «двухголовой» модели (губернатор и председатель правительства), а затем ее отмена и переход к прямому руководству правительством со стороны губернатора.

[12] Закон Рязанской области от 18 апреля 2008 г. №46-ОЗ «О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Рязанской области» http://r62.kadastr.ru/upload/r62/files/o%20vnesenii%20izmeneniy%20v%20ustav.doc.

[13] Закон Рязанской области от 18 апреля2008 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Рязанской области». http://r62.kadastr.ru/upload/r62/files/zakon%20o%20sisteme%20isp.%20org.doc

[14] Закон Рязанской области от 18 апреля 2008 г. «О Правительстве Рязанской области» http://r62.kadastr.ru/upload/r62/files/zakon%20o%20pravit.%20ryz.obl.doc

[15] Комитет по госустройству Рязанской Облдумы сегодня поддержал губернаторские законопроекты, а также принял поправки к ним. Окончательное решение будет принято завтра на заседании Думы http://www.rzn.info/news/government/16904/

[16] Например, см.: Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права, 1997, №7. – С. 65.; Лебедев А.Н. Статус субъектов Российской Федерации: (Основы концепции, конституционная модель, практика) / Институт государства и права РАН. – М., 1999.

[17] В. Авдонин Рязанская область в 2006 году http://monitoring.carnegie.ru/2006/12/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2006-m-godu/

[18] В. Авдонин Рязанская область в 2007 г. http://monitoring.carnegie.ru/2008/02/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2007-godu/

[19] В ноябре 2008 г. О. Ковалев добровольно вышел из состава президиума генсовета партии «Единая Россия», мотивируя это тем, что деятельность активного партфункционера и эффективного главы региона несовместима.

[20] В. Авдонин Рязанская область в 2006 году http://monitoring.carnegie.ru/2006/12/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2006-m-godu/

[21] В. Авдонин Рязанская область в 2007 г. http://monitoring.carnegie.ru/2008/02/ryazan/avdonin-vladimir-ryazanskaya-oblast-v-2007-godu/

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз