Институт политической регионалистики


Новая страница

О.И. Лихарева

Рязанский государственный

университет им.С.А.Есенина

Совет Федерации в условиях трансформации федеративных отношений

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации[1], состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы – образованных в соответствии с Конституцией РФ, принятой на всенародном референдуме в 1993 г.

Роль парламента постоянно менялась в зависимости от того, какую политическую линию выбирала власть, а также по мере увеличения концентрации этой власти в руках Президента. Так с 1994 по 1999 гг., когда на посту Президента был Борис Ельцин, парламент в определенной степени служил противовесом исполнительной ветви власти. Однако с 2000 г. новый Президент начинает пользоваться беспрецедентным влиянием в обеих палатах, сосредоточив в своих руках столько власти, сколько со времен распада СССР никому из политических лидеров не удавалось.

Переходя к более подробному рассмотрению верхней палаты Федерального Собрания, необходимо отметить, что она создавалась как инструмент федерализма, т.к. каждый субъект Российской Федерации представлен в ней двумя депутатами. Данная система позволяет более полно представить национально-этнические и малонаселенные регионы, чем территории с большим числом населения.

По Конституции РФ в ведении Совета Федерации находятся такие важные функции как:

• утверждение изменения границ между субъектами РФ;

• утверждение указа Президента о введении чрезвычайного и военного положения;

• назначение выборов Президента РФ;

• отрешение Президента РФ от должности;

• назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ и др.

В действительности не все положения являются реально действующими. Так процедуру отрешения от должности Президента РФ практически невозможно осуществить. Требование, чтобы выдвинутое Государственной Думой обвинение против Президента РФ было подтверждено Верховным судом РФ, фактически означает необходимость проведения открытого судебного процесса, опирающегося на глубокое предварительное расследование. При этом обвиняемый обладает неприкосновенностью и «решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть вынесено не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения»[2]. Если же в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение считается отклоненным. Поэтому данная система нуждается в реформировании, и в данной ситуации решающим является вопрос о том, какому органу будет принадлежать роль судебной инстанции. В связи с этим наиболее эффективным представляется возложить эту обязанность на верхнюю палату, как реализуется в развитых странах (например, США). Таким образом, пропуская Верховный суд РФ, процедура отрешения Президента от должности становится более реальной для воплощения и, соответственно, укрепляется демократический характер российской государственности.

При рассмотрении Совета Федерации как институционального фактора реформирования федеративных отношений наряду с его основными функциями следует выделить и порядок формирования. Так за время существования верхней палаты с 1993 г. ей пришлось пережить не одну реорганизацию. Можно выявить следующие этапы:

- 1993 – 1995 гг. состав палаты избирался населением субъектов РФ по два депутата от каждого;

- 1995 – 2000 гг. в Совет Федерации стали входить по должности главы законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, сохраняя свои посты в субъектах;

- 2001 г. – по настоящее время, палата состоит из представителей от законодательной и исполнительной властей субъектов РФ, осуществляющих свои полномочия на освобожденной основе;

- с вступлением в силу нового федерального закона в 2011 г. о порядке формирования Совета Федерации, каждый сенатор в то же время будет и депутатом регионального законодательного собрания или местного представительного органа власти.

Согласно ч.2 ст.95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В ч. 2 ст. 96 Конституции РФ указывается, что порядок формирования устанавливается законом.

Депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны сроком на два года (1994 – 95 гг.) 12 декабря 1993 года на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г[3].

Согласно этому положению, выборы депутатов Совета Федерации осуществлялись гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта РФ на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ – два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов РФ. При выборах в Совет Федерации каждый избиратель подавал голос за двух кандидатов. Кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями, включающими региональные организации общефедеральных политических партий, общефедеральных политических движений, уставы которых были зарегистрированы соответствующими органами юстиции, или блок таких общественных объединений, создаваемых на период проведения выборов.

В Положении о выборах депутатов Совета Федерации устанавливалось, что число избирательных округов по выборам депутатов Совета Федерации равно числу субъектов Российской Федерации. На территории каждого субъекта Федерации образовывался один избирательный округ. Вот почему избирательные округа, образованные в краях или областях, имеющих в своем составе автономные округа, не охватывали территории этих округов. И, следовательно, депутаты Совета Федерации, избранные от таких краев и областей, не представляли интересы избирательных округов, входящих в состав этих краев и областей.

Первым законом, установившим порядок формирования Совета Федерации, был Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. №192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[4]. Данный акт упразднял возможность избрания членов этой палаты парламента и сделал следующее уточнение: «В Совет Федерации… входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти…» (ст.1).

С принятием закона, возник иной порядок формирования Совета Федерации. Федеральный закон легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Это, по мнению И.В. Гранкина, противоречило закрепленному в ст.10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого[5]. Действительно, данное вмешательство имело место, т.к. главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, являясь членами Совета Федерации, влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Следует отметить и то, что новый порядок формирования Совета Федерации лишил народ возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента, т.е. фактически игнорировал принцип народовластия. Таким образом, Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» не способствовал развитию демократических начал.

Принципы разделения властей и народовластия не были учтены в полной мере и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[6], пришедшему на смену Федеральному закону №192-ФЗ. В не полной мере потому, что вместо высших должностных лиц субъектов РФ пришли их представители. Так член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа. В свою очередь представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Настоящий порядок формирования Совета Федерации – предмет активных дискуссий ученых. Например, П.А.Астафичев выделяет определенные несовершенства в порядке формирования Совета Федерации, как-то:

• полномочия парламентария прекращаются досрочно по принятии решения не органом субъекта, а Советом Федерации;

• палата стала пристанищем политиков, не нашедших себе более достойного места на федеральном уровне, вытолкнутым из региональных структур власти либо обеспечившим себе места богатством и щедрой поддержкой регионов[7].

И.А.Конюхова полагает возможным вернуться к варианту формирования верхней палаты, который существовал в середине 90-х годов, когда в нее входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по должности[8]. В свою очередь, А.А.Вихарев считает, что существующий порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. По его мнению, он полностью отвечает представительной природе этого органа и предназначен для того, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и их властных органов[9].

Ю.А.Дмитриев и А.М.Николаев предлагают предусмотреть в процедуре замещения поста члена Совета Федерации две стадии: одну – депутатскую, вторую – народного одобрения кандидатур представителей от субъекта РФ[10]. Г.Д. Садовникова считает оптимальным вариантом формирование Совета Федерации, при котором избрание представителя от законодательного органа субъекта РФ осуществляется депутатами этого органа, а представителя от исполнительного органа – населением субъекта РФ одновременно с выборами высшего должностного лица субъекта РФ на соответствующих выборах. При этом представитель исполнительного органа должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ – по значимости вторым лицом в исполнительном органе[11]. В связи с установлением нового порядка выборов высших должностных лиц субъектов РФ данное предложение утратило силу.

Таким образом, существует две группы предложений по данному вопросу: одна – формирование Совета Федерации невыборным путем, другая – о прямых выборах членов Совета Федерации. В поддержку первой группы аргументы сводятся к тому, что при таком формировании Совета Федерации сочетаются принципы регионального представительства и демократии, второй – проживающие на территории субъекта граждане должны непосредственно участвовать в отборе представителей в Совет Федерации и делегировать тем, кто в нем находится право представлять соответствующий субъект.

При всем многообразии предложений теоретиков в РФ было выбрано нечто среднее из вышеуказанных предложений и разработана концепция дальнейшего развития в данном направлении. Так, Президентом Д.А.Медведевым в Послании Федеральному Собранию предложена новая схема формирования верхней палаты. Соответствующий законопроект был подготовлен к концу прошлого года и внесен в Госдуму Президентом. 28 января нижняя палата приняла его в третьем чтении, а 4 февраля закон почти единогласно одобрили и сами сенаторы. Таким образом, данный законопроект вступает в силу в 2011 году, тем самым открывает новый этап в развитии Совета Федерации.

Суть документа состоит в том, что каждый сенатор теперь будет обязан проходить через электоральные процедуры в своем регионе и, соответственно, будет гораздо крепче привязан к субъекту, который он представляет в верхней палате российского парламента. Механизм работает следующим образом: губернатор и законодательное собрание региона выбирают своего представителя в Совете Федерации из числа тех, кто уже имеет мандат депутата регионального законодательного собрания или представительного органа муниципального образования[12]. Таким образом и достигается «частичная» выборность сенаторов, ведь, прежде, чем занять заветное сенаторское кресло, чиновник должен будет сначала заручиться поддержкой избирателей в регионе.

Необходимо отметить и тот факт, что новый закон отменяет так называемый десятилетний «ценз оседлости». Ранее от каждого будущего сенатора требовалось не менее десяти лет прожить на территории, которую он собирался представлять. Изначально эта норма была введена как раз для того, чтобы привязать сенатора к региону, однако в закон постепенно вводились все новые и новые исключения для разных категорий граждан: военных, прокуроров, следователей, сотрудников МВД. Таким образом, у потенциальных сенаторов появилось немало возможностей избежать «ценза оседлости». В результате многие члены верхней палаты были весьма поверхностно осведомлены о положении дел в своих регионах, а иногда даже смутно представляли себе его географическое положение. Теперь же, по мнению законодателей, ситуация должна измениться, так как каждый сенатор будет в то же время и депутатом регионального законодательного собрания [13].

Еще одна особенность закона состоит в том, что решение о досрочном прекращении полномочий сенатора принимает тот орган региональной власти, который и назначил его членом верхней палаты. Для этого теперь не требуется обязательно получать представление председателя Совета Федерации. Это, по мнению многих сенаторов, будет являться одной из главных «ловушек», т.к. в случае если парламентер начнет борьбу с коррупцией, что активно пропагандирует Президент Д.А.Медведев, или иными недостатками местного органа, то по «врученным» полномочиям этот орган его и отзовет, и изберет нового более лояльного сенатора.

Также необходимо было бы учесть численность населения проживающего на территории субъекта, при этом важно уделить внимание национально-этническим и малочисленным территориям. Этого можно достичь, установив на федеральном уровне дифференцированный подход к представительству субъектов РФ в Совете Федерации.

Таким образом, следует отметить, что для обеспечения стабильности регулирования избирательных отношений необходимо включить в Конституцию РФ дополнительную главу «Избирательная система». Это способствовало бы увеличению конституционных гарантий реализации пассивного и активного избирательных прав граждан РФ, а, следовательно, совершенствованию деятельности российского парламента и развитию демократии.




[1] Конституция Российской Федерации. – М., 2004.

[2] Конституция Российской Федерации. – М., 2004.

[3] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст.3994.

[4] См.: СЗ РФ. 1995. .№50. Ст.4869.

[5] См.: Гранкин И.В. Журнал российского права. 2005. № 8. - С.23-31.

[6] См.: СЗ РФ. 2000. №32. Ст.3336.

[7] См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. – Орел, 2008. - С.91.

[8] См.: Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика// Журнал российского права. 2004. № 1. - С.116.

[9] См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. – М., 2003. - С.33.

[10] См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. – М., 2007. С.455

[11]См.: Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма// Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт/ Под ред. С.А.Авакьяна. – М., 2003. С. 78-79.

[12] См.: Федеральный закон Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». – М., 2009.

[13] См.: Российская газета.2009. 5 февраля.

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз