Институт политической регионалистики


Новая страница

А.Н. Ошкин

кандидат юридических наук

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

ВЕРХНЕЙ ПАЛАТЫ ПАРЛАМЕНТА

Как известно Совет Федерации является «верхней» палатой Федерального Собрания Российской Федерации.

В Совет Федерации в соответствии с частью 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти[1].

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 года был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации — глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации[2].

8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». С этого периода палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации[3]. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией Российской Федерации правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе - поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа - совместным постановлением обеих палат.

В своем первом Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.Медведев предложил новый порядок формирования Совета Федерации из людей, получивших поддержку населения на региональных выборах. Сенаторами смогут стать не только члены законодательных собраний субъектов федерации, но и депутаты муниципальных советов. В то же время сенаторы, избранные до начала реформы, продолжат исполнять свои обязанности до истечения срока полномочий[4].

В соответствии с этими предложениями был разработан Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По новому закону, полномочия сенатора будут вступать в силу с момента его избрания соответствующим региональным органом власти, а не с момента его утверждения в Совете Федерации. О досрочном прекращении полномочий будет достаточно уведомить Совет Федерации без соответствующего представления его спикера. Отменяется процедура утверждения кандидатур в сенаторы от исполнительной власти региона законодательными собраниями.

Кроме того, закон предусматривает отмену 10-летнего ценза оседлости для будущих сенаторов, предписывающий члену Совета Федерации проживать определенное количество лет в регионе, который он будет представлять в Совете Федерации. Сейчас член Совета Федерации, впервые делегируемый в верхнюю палату парламента, должен проживать в «своем» регионе не менее 10 лет, начиная с 18-летнего возраста[5].

В законе о реформе Совета Федерации сроком ее начала названо 1 января 2011 года.

Для обеспечения стабильности и преемственности в работе Совета Федерации закон устанавливает, что те сенаторы, которые были избраны до вступления в силу нового порядка формирования Совета Федерации, продолжают свою работу до избрания нового члена Совета Федерации от соответствующего региона.

Также предлагается исключить из закона о порядке формирования Совета Федерации положение о том, что указ руководителя региона о назначении сенатора от исполнительной власти региона должен фактически подтверждаться региональным парламентом - две трети региональных депутатов не должны проголосовать против нового сенатора для направления его в Совет Федерации. Эта норма исключается для того, чтобы соблюсти баланс между исполнительными и законодательными органами власти субъекта РФ.

Кроме того, отмечается, что для исключения возможности неправомерного вмешательства СФ в решение вопроса о полномочиях сенаторов полномочия нового сенатора начинаются со дня его избрания соответствующим органом власти региона. Избранный сенатор приступает к своим полномочиям со дня подтверждения Советом Федерации получения документов о его избрании. По действующему закону полномочия сенатора начинаются с момента решения о подтверждении его полномочий в Совете Федерации.

В новом законе установлено, что для досрочного прекращения полномочий сенатора, избравшим его органом власти, не требуется представления спикера Совета Федерации.

Определяется, что орган власти региона, который досрочно прекратил полномочия сенатора, должен уведомить Совет Федерации о своем решении телеграммой. При этом решение о прекращении полномочий сенатора должно быть подтверждено постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения полномочий.

Закон, принятый по инициативе Президента Российской Федерации, вносит поправки в закон «О статусе члена Совета федерации и статусе депутата Государственной думы ФС РФ» и в закон «О порядке формирования Совета Федерации ФС РФ».

Говоря о проблемах реформирования Совета Федерации, надо сказать, что о необходимости таких перемен начали говорить с того самого времени, когда выборы сенаторов всенародным голосованием были отменены и представлять регионы в Совете Федерации стали посланцы региональных законодательных собраний и органов исполнительной власти. Нередко это были люди, очень далекие от жизни тех территорий, чьи интересы должны были защищать в Москве. Иногда доходило до абсурда - представитель субъекта Федерации смутно представлял географическое положение доверенного ему края или области, путался в названии его столицы, не говоря уж о других городах. Законодатели пытались крепче связать сенаторов с регионами. Придумали даже так называемый «ценз оседлости», согласно которому от будущего сенатора требовалось, чтобы он не менее десяти лет жил на территории, которую собирается представлять в Совете Федерации[6]. Правда, потом Госдума сделала исключение из этого правила для военных, работников внутренних дел, прокуроров, следователей, чекистов, решив, что их служба позволяет им быть в курсе ситуации во всей стране и в отдельно взятом регионе. Но и после этих корректив многие смотрели на верхнюю палату парламента как на место почетной ссылки отставных госчиновников и прибежище бизнесменов, нуждающихся в иммунитете.

Спикер Совета Федерации С.Миронов также считал нынешний порядок формирования палаты далеким от идеала и был последовательным сторонником перехода к выборности сенаторов. Но для такого перехода все не находилось юридически безупречной формулы, которая бы не противоречила Конституции. По Конституции сенаторы представляют орган власти субъекта Федерации - исполнительный или законодательный, а не народ[7].

Президент России Д.Медведев, похоже, нашел такую формулу, реализовав в законопроекте. Член Совета Федерации будет проходить через испытание народными выборами. Правда, избиратели станут голосовать за него как за кандидата в депутаты регионального законодательного собрания или органа представительной власти муниципального образования, не догадываясь, какая миссия может быть на него возложена потом. А уже из тех, кому население региона доверило депутатский мандат, законодательное собрание и губернатор будут выбирать своих представителей в Совете Федерации. Естественно, десятилетний стаж проживания на территории для кандидата в сенаторы уже необязателен.

Легитимность члена Совета Федерации, прошедшего такую двухступенчатую систему отбора - сначала публичное голосование, потом избрание региональным законодательным собранием, - явно повышается. Сенаторы будут теперь представлять не только органы государственной власти субъекта Федерации, но и его население. Поэтому в законопроекте предусмотрена норма, исключающая возможность неправомерного вмешательства Совета Федерации в решение вопроса о полномочиях сенаторов. По действующему закону представитель региона может приступить к исполнению своих обязанностей лишь после утверждения его в качестве сенатора большинством верхней палаты. Такого утверждения новобранцам из регионов иногда приходилось ждать долго и не дождаться. Теперь согласия будущих коллег не требуется. В соответствии с законопроектом полномочия сенатора начинаются со дня его избрания (назначения) соответствующим органом государственной власти субъекта Федерации. И как только будет подтверждение, что верхняя палата получила от нового члена Совета Федерации предусмотренные законом документы (заявление, отказ от депутатского мандата и занятия деятельностью, несовместимой с новым статусом), сенатор приступает к работе в верхней палате парламента. Для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации избравшим или назначившим его органом власти не требуется представление председателя верхней палаты парламента. Решив отозвать своего сенатора, законодательное собрание или губернатор просто уведомляют об этом Совет Федерации.

Любопытен факт того, что в законе делается попытка несколько ограничить полномочия председателя Совета Федерации. К примеру, у него планируется отнять право обращаться к региональным властям с представлением об отзыве того или иного члена Совета Федерации. Правда, такие представления все равно имели лишь рекомендательный характер, и власти субъектов Федерации спокойно могли к ним не прислушиваться. Гораздо более неприятной для них была норма, требовавшая подтверждения Советом Федерации полномочий нового сенатора. Ранее регламентный комитет верхней палаты вел оживленную переписку с тем или иным регионом, требуя на выдвиженца все новых и новых документов, а до их получения отказывался от его утверждение. В новом законе написано: полномочия сенатора начинаются с его утверждения в регионе. Однако «приступает к осуществлению своих полномочий» он опять только «со дня подтверждения получения Советом Федерации документов, предусмотренных настоящим законом». То есть схема полновластия спикера Совета Федерации остается без особых изменений.

В законе есть изменения, касающиеся порядка досрочного прекращения полномочий сенаторов. Сейчас для этого требуется представление спикера Совета Федерации. Согласно нового закона, у него отберут право, которое Сергей Миронов несколько раз использовал, чтобы защитить коллег от давления региональных властей. После того, как закон вступит в силу, региональный парламент или губернатор просто уведомят спикера телеграммой о своем решении распрощаться с неугодным сенатором.

А что касается тех, кто назначается губернаторами, то тут надо учитывать, что у глав субъектов Федерации свой срок полномочий - сейчас их кандидатуры вносит президент, и всенародных выборов не проводится. Следовательно, представитель главы региона в Совете Федерации не сможет одновременно с переназначением губернатора избираться в муниципальное собрание. А совмещать мандат члена Совета Федерации и мандат депутата регионального или муниципального собрания нельзя.

Вместе с тем новый закон оставляет без внимания вопрос партийной принадлежности сенаторов. С одной стороны, новый порядок формирования Совета Федерации повысит значимость региональных и муниципальных выборов, а также усилит роль партий, позволит дополнительно укрепить партийную систему. С другой стороны ряд экспертов да и руководство Совета Федерации неоднократно выступали против формирования верхней палаты по партийному принципу. Однако, «фактическое попадание в верхнюю палату Парламента представителей партий из местных законодательных собраний только придаст легитимность партийному принципу формирования. Сейчас сенаторов в основном можно поделить на три группы – «единороссы», члены «Справедливой России» и так называемые беспартийные. Новый порядок формирования позволит разрешить вопрос с так называемыми независимыми сенаторами не в их пользу. Они либо должны будут вступить в ту или иную партию и избраться в законодательное собрание, а потом быть делегированными в сенат или искать себе другую работу»[8].

Вспоминается, что одна из первых законодательных инициатив В. Путина на посту президента также касалась верхней палаты парламента. Правда, он действовал в прямо противоположном ключе – Совет Федерации стал формироваться не из губернаторов и глав местных законодательных собраний, а из их представителей. Тогда-то, собственно, кресла в верхней палате стали заниматься не по принципу региональной оседлости, а по принципу договороспособности с тем или иным губернатором или главой законодательного собрания.

Впоследствии была отменена и выборность губернаторов. А спикер Совета Федерации, лидер «Справедливой России»
С. Миронов стал активно настаивать на изменении порядка формирования верхней палаты парламента, предлагая сделать посты сенаторов выборными[9].

По мнению некоторых экспертов, нынешняя инициатива Д. Медведева – шаг в направлении к большей самостоятельности регионов. Закон является также и ответом тем, кто пытается подтолкнуть Д. Медведева к более радикальным переменам. Например, некоторым местным руководителям, открыто заявлявшим о желательности восстановления системы выборности глав регионов. Этой инициативой Президент России компенсировал критику, которая раздавалась по поводу порядка формирования Совета Федерации в пользу выборности. Эксперты считают, что в любом случае человек, выдвигаемый от избранного органа, будет зависеть от состава этого органа. Принимая во внимание тот факт, что сейчас большинство региональных парламентов формируется по партийным спискам, можно отметить, что инициатива Медведева приведет к усилению влияния партий.

Предложение Президента РФ об изменении принципов формирования Совета Федерации - это компромисс между существующей практикой назначения сенаторов и попытками разработать закон об их избрании. Спикер Совета Федерации Сергей Миронов уже высказывал инициативу выбирать сенаторов во время региональных выборов. Это позволило бы, по его мнению, постоянно обновлять состав Совета Федерации, поскольку он не может обновляться одномоментно, как состав Госдумы. Однако все такого рода предложения не могли обрести форму закона, поскольку вступали в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Президент же предложил компромисс, в результате которого сенатором сможет стать человек, прошедший хоть какой-то избирательный отбор. И некоторые представители экспертного сообщества видят в этом некоторое движение в сторону демократизации в формировании Совета Федерации.

Вместе с тем, новый порядок формирования верхней палаты может укрепить позиции «Единой России». Это связано с тем, что большинство законодательных собраний избираются по партийным спискам. Особенно это касается законодательных собраний областей и республик, в которых «Единая Россия» составляет большинство. При старом порядке формирования Совета Федерации роль партийной принадлежности была минимальной, потому что она не требовалась и не входила ни в какой регламент подбора членов Совета Федерации. Сегодня, когда они будут проходить через сито законодательных собраний, естественно, они будут попадать в зависимость от той партии, которая в этих законодательных собраниях обладает большинством. Ну а в 99% случаев из 100 это «Единая Россия». Если считать, что «Единая Россия» будет сохранять монополию на власть в течение ближайшего периода, то это означает, что фактически Совет Федерации тоже будет в большей степени подконтролен высшему руководству «Единой России», чем это происходило в предшествующий период.

Однако нетрудно догадаться, что даже с чисто формальной точки зрения новый порядок ничего не меняет. Любого кандидата в сенаторы из числа варягов можно будет спокойно провести в любое региональное законодательное собрание, даже не дожидаясь очередных выборов. Достаточно провести довыборы вместо добровольно отказавшегося от мандата другого депутата. А добровольцы под давлением Кремля, «Единой России» и региональной администрации обязательно найдутся. Но проблема в том, что вообще любая реформа нынешнего Совета федерации – будь то прямые выборы сенаторов, которые отстаивал нынешний спикер палаты С.Миронов, или новая система, предложенная Президентом Д. Медведевым – совершенно бессмысленны с точки зрения содержания работы этого органа. В нынешней системе власти он исполняет единственную функцию – служит неплохим местом для людей, лишившихся более важных должностей или просто персон, которых необходимо «пристроить во власть».

Первый Президент России Б.Ельцин 15 лет назад, после конфликта, приведшего к силовому разгону Верховного Совета, завел в стране вторую, причем верхнюю (формально даже главную), палату парламента, чтобы она отчасти балансировала резко оппозиционную по отношению к главе государства Госдуму. А заседали в Совете Федерации сами губернаторы и главы законодательных собраний. При этом многие из них были настроены по отношению к Б.Ельцину и его администрации не менее оппозиционно, чем думское большинство. Но тогда в самом существовании сената был хотя бы конъюнктурный, тактический политический смысл. К тому же именно Совет Федерации утверждал, например, генпрокурора без участия Думы.

В. Путин практически сразу после вступления в должность президента понизил статус верхней палаты Парламента, заменив губернаторов и глав законодательных собраний их представителями. А когда второму президенту России удалось решить проблему Госдумы, обеспечив в ней прочное пропрезидентское большинство, политический смысл Совета Федерации отпал вовсе. Он, как и Дума, безропотно штамповал все законопроекты исполнительной власти, но при этом даже формально перестал быть органом, через который регионы могут решать свои местные проблемы с федеральной властью. А отказ от всенародных выборов губернаторов окончательно сделал положение Совета Федерации в российской системе власти абсурдным.

Губернаторы теперь напрямую зависят от Администрации Президента России и свои вопросы могут решать только там или в правительстве.

В нынешнем виде Совет Федерации – не власть, не оппозиция и не палата регионов. Он просто не является инструментом участия региональных элит в управлении страной. И реформирование способа формирования верхней палаты российского парламента, предложенная Д. Медведевым, совершенно не затрагивает саму суть работы этого органа. Реформируется, притом непринципиально, только форма, но не содержание.

Вместе с тем, существует комплекс проблем, связанных с реализацией Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Одна из них - необходимость принятия соответствующих нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, правовое регулирование порядка формирования Совета Федерации фактически оказалось в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что не в полной мере соответствует Конституции Российской Федерации, относящей установление системы и порядка формирования, организации и деятельности федеральных органов законодательной власти к ведению Российской Федерации.

В правовом регулировании вопросов делегирования членов Совета Федерации и прекращения их полномочий существует достаточно много правовых пробелов, устранение которых требует внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство.

Практика формирования Совета Федерации свидетельствует о явной недостаточности регулирования процедуры избрания членов Совета Федерации нормами регламентов соответствующих законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В частности, отсутствие в федеральном законе четкой процедуры порядка формирования Совета Федерации фактически вынуждает субъекты Российской Федерации самостоятельно регулировать эти вопросы своими нормативно-правовыми актами.

Нуждается в совершенствовании порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. Действующий федеральный закон предусматривает возможность немотивированного, бесконтрольного отзыва члена Совета Федерации органами государственной власти субъектов Российской Федерации, что не только делает положение члена Совета Федерации крайне нестабильным, но и входит в противоречие со статусом федерального парламентария. Это не может не сказываться негативно на деятельность как палаты в целом, так ее комитетов и комиссий.

Очевидно, что необходимо на федеральном законодательном уровне определить закрытый перечень оснований, а также пределы применения досрочного отзыва члена Совета Федерации, применяемого органом государственной власти субъекта Российской Федерации к лицу, занимающему государственную должность Российской Федерации.

Конечно, реализация этих предложений является элементом дальнейшего развития политико-правового статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем, по мнению многих ученых, процесс совершенствования института российского парламентаризма остается пока незавершенным. И, возможно, в ближайшем будущем члены Верхней палаты российского Парламента будут избираться на основе прямых всенародных выборов. Такой подход, безусловно, даст более эффективный механизм представительства региональных интересов.



[1] Конституция Российской Федерации. М., 2001.

[2] Федеральный закон от 5 декабря 1995 года № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4869.

[3] Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.

[4] Послание Президента России Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. // «Российская газета».2008. 6 ноября.

[5] Как стать сенатором // «Российская газета». 2008. 11 декабря.

[6] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2003. -
С. 23.

[7] Дума невысоко оценила Совет Федерации. // КоммерсантЪ. 2008. 25 янв.

[8] В погоне за неприкосновенностью. // Независимая газета. 2008. 25 дек.

[9] http://www.rosbalt.ru/2009/02/04/615386.html

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз