Новая страница

С.В. Плешенков

кандидат политических наук

МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ

В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Одним из основных институтов местного самоуправления является местный референдум. Под местным референдумом понимается голосование граждан по вопросам местного значения. Если говорить о его значении в более широком смысле, то референдум – один из основных институтов демократического государства, позволяющий гражданам принимать непосредственное участие в процессе принятия государственных решений и оказывать влияние на государственную политику. Особенно высоко значение референдума в системе местного самоуправления, поскольку данный институт позволяет полностью реализовать на практике основную суть местного самоуправления – самостоятельное решение гражданами вопросов местного значения, участие в местных делах непосредственно или через местные органы власти.

Рассмотрим более подробно основные аспекты становления и развития института референдума. Институты, подобные референдуму, были известны еще во времена греко-римской античности. Из них наиболее известны постановления плебейских собраний - plebiscitum. Менее известен другой близкий референдуму институт - постановления патрицианско-плебейских собраний - populiscitum[1]. По мнению И.А. Покровского, за poupliscitum еще с 339 г. до н.э. признавалась сила закона[2].

Родиной референдума считается Швейцария. Еще в XV в. в Бернской республике встречаются многочисленные «народные опросы». Первый из них состоялся в 1449 г. Тогда народ дал согласие на введение подушной подати для погашения военного долга республики. Но это были опросы народных представителей. На заседание большого совета – особого выборного органа – приглашались представители общин, которые и опрашивались. С XVI в. в Европе известны близкие к нынешним референдумам голосования всех жителей общин. В Новое время референдумы в Европе впервые состоялись во Франции. В 1793 г. всенародным голосованием была принята Конституция страны. Впоследствии, в 1795, 1800, 1802, 1815 гг. таким же путем принимались новые конституции Франции. Но наибольшее распространение референдум получил в Швейцарии. Здесь он впервые был проведен в мае 1802 г. В условиях французской оккупации население проголосовало за Конституцию Гельветической Республики. В 30-40-х гг. XIX столетия институт референдума закрепляется в конституциях отдельных кантонов, а в 1848 г. в Конституции всей страны закрепляется право граждан требовать пересмотра Основного закона и право утверждать или не утверждать конституцию. Право полного и частичного пересмотра конституции было предоставлено гражданам Швейцарии и в Конституции 1874 г.

Появление института референдума в правовой системе на американском континенте связывают с голосованием в колонии Массачусетского залива в 1640 г.[3] В 1780 г. в Массачусетсе путем народного голосования была принята Конституция штата. В 1784 г. таким же способом была принята Конституция штата Нью-Гемпшир. Широкое же внедрение института референдума в отдельных штатах США наблюдается с начала XIX столетия. Законодательные собрания некоторых штатов стали практиковать вынесение Конституций на народное голосование. В 1817 г. на референдуме была принята Конституция штата Миссисипи, в
1820 г. — штата Миссури, в 1821 г. - штата Нью-Йорк. Но вскоре эта практика была пресечена судами, считавшими, что легислатура не вправе делегировать законодательную власть никому, даже избирателям. Несмотря на это, постепенно в ряде штатов были приняты конституционные положения, предусматривающие необходимость одобрения на референдуме конституций штатов, поправок к ним и даже определенных законов[4]. В 1898 г. избиратели внесли в конституцию штата Южная Дакота поправку, устанавливающую, что они оставляют за собой право предлагать способ принятия закона и требовать, чтобы любой закон, принимаемый легислатурой, был представлен на одобрение избирателей до того, как он вступит в силу. К концу XIX в. в большинстве штатов США законодательство предусматривало утверждение конституций путем всенародного голосования. В настоящее время институт референдума предусмотрен конституциями более 20 штатов США.[5]

В начале XX в. институт референдума вошел в конституции большинства европейских государств, образовавшихся после Первой мировой войны, - Австрии, вольного города Данцига, Чехословакии, Греции, Эстонии, Латвии, Литвы. Референдум был предусмотрен конституциями восьми германских земель. После второй мировой войны он был закреплен в основных законах Франции, ФРГ, Италии, Японии, в большинстве конституций земель ФРГ.[6]

В 1898 и 1899 гг. посредством референдума принимается Конституция Австралии, также предусмотревшая институт референдума. В XX в. он вводится в конституции стран Океании и Новой Зеландии. Этот институт был воспринят конституционными системами азиатских (Филиппины, Сингапур, Малайя и др.) и африканских государств (ЮАР, Гвинея, Египет, Ливия, Гана, Камерун и др.), государств Латинской Америки (Пуэрто-Рико, Панама, Аргентина и др.).[7]

После распада СССР институт референдума был включен в конституции всех вновь образовавшихся в рамках его бывшей территории государств. С распадом «социалистического лагеря» и СФРЮ институт референдума был закреплен в большинстве конституций государств Восточной и Юго-Восточной Европы.

В современном мире наблюдается общая тенденция расширения практики реализации института референдума. С начала XX в. по 1986 г. в Европе было проведено 365 национальных референдумов, в Австралии и Океании 41 референдум, в Новой Зеландии - 9. В 17 странах Латинской Америки и Карибского бассейна - 34 референдума. После Второй мировой войны в шестнадцати азиатских государствах состоялось 44 референдума, в странах Африки - 88 референдумов[8]. За этот же период тысячи референдумов проведены в разных странах мира на других уровнях управления. Примечательно, что на общегосударственном уровне в XIX столетии в мире проводился менее чем один референдум в год (0,74). Но уже в первом десятилетии XX в. референдумы проводились на уровне 1,9 в год, к середине 50-х гг. - на уровне 8,1, а в 80-е гг. этот показатель достиг 16,8. Какие же возможности предоставляет данный институт гражданам в современном конституционализме?[9]

На голосование народа потенциально может быть вынесен любой закон, законопроект или общественно значимый вопрос. В действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт референдума. В конституционных системах современных государств институт референдума многообразен. Трудно найти государства, в которых бы совпадали соответствующие нормы права. В то же время науке конституционного права известен ряд конституционно-правовых признаков, с помощью которых институт референдума поддается типизации: уровень проведения референдума; необходимость проведения референдума; предмет референдума; время проведения референдума; правовые последствия референдума; право инициативы референдума, подконтрольность референдума и др. Все эти признаки, так или иначе, характеризуют полномочия граждан по принятию публично-властных решений на референдуме, а также степень непосредственного участия граждан в принятии публично-властных решений.

По уровню (месту) проведения выделяют общегосударственные (национальные) и местные референдумы. Общегосударственные референдумы организуются в пределах всей территории государства. Местные референдумы проводятся в пределах территории отдельных субъектов федеративных государств, административно-территориальных образований, местных сообществ (коммун, департаментов, областей, провинций и др.). Применительно к федеративным государствам в научной литературе нередко выделяют общегосударственные референдумы, референдумы субъектов федеративных государств и референдумы, проводимые на территориях местного самоуправления.

Практика показывает, что законодатель охотнее идет на предоставление гражданам права на участие в референдумах более низкого уровня, поскольку местные проблемы наиболее близки избирателям и здесь граждане наиболее компетентны по голосуемому вопросу. Решение же проблем общегосударственной значимости требует большего профессионализма, в большей мере зависит от доступа к специальной информации.

По необходимости проведения принято выделять обязательные или принудительные (mandatory referendum) и необязательные или факультативные референдумы (optional referendum). Иногда обязательные референдумы именуют автоматическими (automatic referendum), а факультативные добровольными (voluntary referendum) референдумами. Обязательные референдумы проводятся в соответствии с требованиями конституций или законов (иных правовых актов) по строго определенному кругу вопросов. Принятие публично-властного решения в таком случае считается возможным только путем всенародного голосования. Факультативные референдумы проводятся в порядке, предусмотренном законодательством (правовыми актами органов местного самоуправления) по инициативе органов власти, должностных лиц, организаций, а также по инициативе граждан по любому вопросу, не исключенному из вопросов референдума. В таком случае считается, что публично-властное решение по данным вопросам может быть принято уполномоченным на то органом власти либо должностным лицом, но допускается его принятие самими гражданами.[10]

По предмету референдумы можно подразделить на правотворческие и иные. Правотворческие референдумы подразделяются на учредительные (конституционные) и законодательные (референдумы по принятию иных правовых актов). В случае закрепления в конституционной системе института учредительного (конституционного) референдума граждане могут быть наделены правом принятия документов, в которых определяются фундаментальные основы жизни общества (декларации о суверенитете, об основных свободах и правах человека): граждане могут принимать основные законы, одобрять внесение в них изменений и дополнений. Когда речь идет о законодательном референдуме или референдуме по принятию иных правовых актов, гражданам предоставляется право принятия законов, актов местного самоуправления и иных нормативных правовых актов. Тем самым граждане могут наделяться отдельными полномочиями учредительного собрания или законодательного органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления. Важным представляется и круг вопросов, которые могут быть предметом иного, помимо правотворческого, референдума. Обычно это решения, касающиеся конкордатов и международных договоров, вопросов о присоединении к международным организациям, территориальных вопросов, вопросов о предоставлении кредитов, получении займов, введении дополнительных налогов и многих других вопросов, в том числе этического содержания (продажа алкоголя в общественных местах, допустимость абортов и др.). В современных демократических государствах круг вопросов, которые могут быть вынесены на правотворческий и иной референдум, определяется конституцией или законом конкретной страны. Как правило, он ограничен.

Полномочия граждан по решению публично-правовых вопросов определяются и общими дозволениями законодательства по времени проведения референдума. По данному признаку референдумы подразделяются на дозаконодателъные и послезаконодателъные – до рассмотрения проекта правового акта представительным органом и после него. Участвуя в дозаконодательном референдуме, граждане могут одобрять или отклонять законопроекты, планы конституционных реформ и т.д., то есть быть участниками законодательного процесса и влиять на его ход. Участие в послезаконодательном референдуме означает голосование, предметом которого является уже принятый закон или иной правовой акт.

По правовым последствиям референдумы подразделяют на утверждающие (ратифицирующие), отвергающие (отклоняющие). Выделяют также отлагательные референдумы. Данные референдумы – народные голосования, проводимые после принятия правого акта или какого-либо решения представительным органом власти, должностным лицом, имеют своим последствием его утверждение либо отклонение. В данном случае за гражданами закреплены полномочия по утверждению правовых актов либо по их отклонению. То же можно сказать и в отношении вынесения на голосование какого-либо иного общественно значимого вопроса. Таким образом, здесь избиратели имеют самое непосредственное отношение к принятию публично-властных решений.[11]

По месту в законодательном (правотворческом) процессе можно выделить два вида референдума: парламентский и внепарламентский. В первом случае граждане становятся участниками законодательного (правотворческого) процесса, протекающего в рамках представительного органа власти. Как правило, они дают свою оценку рассматриваемому правовому акту на заключительных стадиях законодательного (правотворческого) процесса, когда правовой акт уже принят представительным органом власти и вынесен на утверждение, ратификацию путем голосования. Во втором случае граждане могут принимать решения непосредственно на референдуме вне связи с парламентскими законодательными процедурами. В частности, они могут самостоятельно разрабатывать, выдвигать и рассматривать путем прямого голосования проект правового акта или какое-либо предложение.

По правовой значимости референдумы подразделяют на императивные или обязывающие (binding referendum) и консультативные (consultative referendum) Посредством императивного референдума утверждаются или отклоняются конституции, уставы, законы, иные правовые акты, а также утверждаются или отвергаются предложения органов власти, должностных лиц или самих граждан о проведении определенных мероприятий. Результаты императивного референдума обязательны для исполнения всеми субъектами права. Они являются повелевающими предписаниями, подлежащими исполнению и, как правило, не нуждаются в чьем-либо дополнительном утверждении. Императивный характер принятых посредством референдума решений означает признание властных полномочий граждан со стороны государства (органов местного самоуправления).

Консультативный референдум или народный опрос (плебисцит) позволяет выявить волю и мнение большинства граждан по тому или иному вопросу. Однако результаты консультативного референдума не всегда являются обязательными для субъектов права. Поэтому организация и проведение такого рода референдума не означает признание за гражданами их властных полномочий. В связи с этим в отечественной юридической литературе иногда подвергается сомнению сама возможность выделения такого вида референдума, как консультативный. Сторонники этой точки зрения полагают, что все референдумы должны иметь исключительно императивный характер. Консультации же с населением являются ничем иным, как опросами.[12] Народный опрос (плебисцит) рассматривается в качестве формы выявления мнения жителей с целью принятия соответствующими органами власти решений на основе учета интересов населения. Итоги подобного рода опросов квалифицируются законодателем не в качестве публично-властных решений, а как юридические факты, свидетельствующие о состоявшемся выявлении воли граждан.[13]

Институт местного референдума закреплен в Конституции Российской Федерации, наряду с муниципальными выборами, как высшая форма непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 28 августа 1995 г.), как и в ранее действовавшем Законе РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", не было предусмотрено обязательное периодическое проведение местных референдумов. Сегодня действующее законодательство, а именно Федеральный закон от 6.10.2003. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепляет местный референдум как одну из форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. Вопросы проведения местного референдума также регулируются Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» от 28 июня 2004 г., Федеральными законами «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Местные референдумы в России получили широкое распространение в конце 1980-х - начале 1990-х гг. для решения разнообразных вопросов местного значения[14]. В 1995 - 1996 гг. они активно использовались для принятия уставов муниципальных образований. В 1996 - 1998 гг. активность проведения местных референдумов была связана со становлением местного самоуправления[15].

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Решение о проведении местного референдума принимает представительный орган местного самоуправления. Необоснованный отказ представительного органа местного самоуправления в проведении местного референдума может быть обжалован в судебном порядке и путем прокурорского надзора в соответствии с действующим законодательством. Решение о проведении местного референдума должно быть опубликовано в средствах массовой информации либо обнародовано иными способами в пятидневный срок.

Если на территории муниципального образования выборный орган местного самоуправления не сформирован, то местный референдум может назначаться главой муниципального образования, главой администрации города, района по инициативе граждан.

Местный референдум должен проводиться на всей территории муниципального образования. В пользу данного тезиса можно привести следующие аргументы: во-первых, местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования. Во-вторых, местный референдум является формой непосредственной демократии обязательного характера, т.е. его решение не требует утверждения, а результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.

Подводя итог сказанному, отметим, что институт референдума может предоставлять гражданам довольно широкие права. Путем референдума граждане могут устанавливать фундаментальные основы жизни общества. Они принимают иные публично-властные решения по вопросам общественной жизни. Участвуя в референдуме, граждане наряду с представительными органами власти или самостоятельно выступают участниками законодательного процесса. При этом они наделяются компетенцией, сравнимой с частью полномочий учредительных собраний, парламентов и их отдельных палат, высших должностных лиц государств. Граждане могут обладать правом на участие в референдуме разного уровня и принимать как решения общегосударственной важности, так и решения, значимые для населения отдельных территорий внутри государства. Они участвуют в референдуме по инициативе государства либо по своей собственной инициативе. В правовых системах различных государств возможны разные сочетания приведенных конституционно-правовых характеристик и, соответственно, полномочий граждан по принятию публично-властных решений. Институт референдума – продукт европейской цивилизации, а современное государственное строительство в России в значительной мере ориентировано на ценности европейской культуры. Опыт законодательного регулирования права граждан на участие в референдуме в странах Европы дает представление о месте данного института в современном государственном устройстве. Таким образом, институт референдума – существенный элемент системы современной демократии, без которого не обходится большинство демократических государств мира.