Институт политической регионалистики


Новая страница

Ю. А. Стрекаловская

аспирантка
Российской академии

госслужбыпри Президенте РФ

НЕКТОРОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Сегодня важным объектом исследования ученых стала являться политика государственных и муниципальных органов власти, осуществляемая в бюджетной сфере, которая во многом определяет социально-экономическое положение в регионах, в стра­не, обеспечивает компромиссные решения, что сказывается на реформирова­нии гражданского общества и реализации демократических институтов российского государства.

Особенности российской модели бюджетного федерализма представляются интересными для изучения, тем более учитывая особенности межстранового сравнения. Исследования модели позволяют уточнить имеющиеся характеристики, раскрыть новые черты, осуществить прогнозирование по преобразованию российской модели бюджетного федерализма.

Одна из проблем современной России в том, что в недавнем прошлом она имела форму взаимоотношений, далекую от общепринятого понимания федерализма. Как результат – исторически сложившееся неравенство прав между республиками, областями и краями трансформировалось в неравенство их экономических потенциалов. И если в условиях сильного централизованного государства оно более или менее успешно нивелировалось центром, то в условиях рынка обострилось. Поэтому сегодня существует острая необходимость выработки модели бюджетных отношений, соответствующей новому устройству страны.

В условиях строительства бюджетной системы государства, в которой каждый бюджет должен быть самостоятельным и автономным, основой построения должен быть бюджетный федерализм, который является, по мнению большинства исследователей и практиков, важнейшим аспектом федерализма в целом[1].

До сегодняшнего дня продолжается процесс дифференциации регионов по бюджетным возможностям и потребностям. Если разрыв между наиболее и наименее экономически обеспеченными регионами страны по показателю валового регионального продукта (ВРП) на душу населения составлял в 2003 году 59 раз (в 63 субъектах Федерации этот показатель находился на уровне ниже среднероссийского ВРП), то по оценке в 2007 году – более 80 раз (68 субъектов находились на уровне ниже среднего ВРП)[2].

Также наблюдаются значительные межрегиональные диспропорции в среднемесячной заработной плате и в величине прожиточного минимума. За последние годы удалось добиться некоторого снижения межрегионального неравенства в заработной плате, перестало расти межрегиональное неравенство в душевых доходах населения. Однако неравенство доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных групп населения не только не снижается, но и даже возрастает. Разница между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню собственных бюджетных возможностей составляет около 14 раз.

Существуют громадные различия и в степени зависимости отдельных субъектов Федерации от федеральных субсидий и трансфертов. Так, например, в 1996 г. доходная часть бюджета Ингушетии примерно на 79,3% формировалась за счет федеральных трансфертов, тогда как для Липецкой области соответствующий показатель составлял 1,2%. Таким образом, мы видим, что некоторые регионы в значительной степени или даже почти полностью зависят от федеральной помощи. Принципиальное политическое значение имеет тот факт, что к числу финансово зависимых регионов относится большинство республик, а это в сложившейся ситуации резко сокращает их политические притязания.

Ярко выраженную группу высокодотационных субъектов федерации составляют республики Северного Кавказа. Порядка 80% составляет уровень финансовой зависимости Дагестана, более 70% - Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, а в
2003 г. и Северной Осетии. В Адыгее и Калмыкии уровень финансовой зависимости также очень велик и превышает 50 %.

Аналогичная ситуация характеризует и сибирские республики. В Туве уровень финансовой зависимости превышает 80%, в Республике Алтай – 60%, в Бурятии – 50%. Высоким является уровень финансовой зависимости в Марий Эл (более 50%). Что касается остальных республик, то и здесь отмечается слабость собственной финансовой базы. В Мордовии рассматриваемые показатели ранее колебались на уровне 40-50%[3], в Чувашии – около 35-40%.

Что касается «русских» регионов, то уровень их финансовой зависимости в целом ниже. Однако можно выделить группу областей, в которых уровень финансовой зависимости в последние годы превышает 40-50%. В нее входят отдельные области Центральной России (Брянская, Ивановская, Костромская, Тамбовская), Псковская и Пензенская области, на Востоке страны – Курганская, Читинская, Амурская, Камчатская, Магаданская области и Алтайский край. В основном это небольшие депрессивные регионы, а из крупных регионов в число самых финансово зависимых попал Алтайский край.

В предложенной для использования в России модели бюджетного федерализма, построенной по образцу развитых федеративных государств, зачастую, не учитывалась не имеющая аналогов в мире дифференциация региональных особенностей и условий, которые в нашей стране настолько велики, что использование бюджетно-финансовых методов выравнивания, принятых в развитых федерациях, оказывается практически неприменимым в России.

Надо принимать во внимание и то, что становление системы бюджетного федерализма в России проходит в ситуации, одновременно формируемой двумя доминантными факторами: долговременным системным кризисом и глубоким преобразованием практически всех сторон жизнедеятельности общества. Разумеется, столь важную и сложную для страны проблему невозможно эффективно решать без использования международного опыта. В этом плане представляется теоретически и практически продуктивным подход ученых Института системного анализа РАН В. Лексина и А. Швецова, полагающих, что анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить определенные универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма. К ним аналитики относят:

- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;

- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

- использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки величины вышеуказанных расходов (или их нормативов);

- сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным и местным) налоговых и налоговых доходных источников;

- установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое «горизонтальное бюджетное выравнивание» с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.п.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда «стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью[4].

Исследование российской модели бюджетного федерализма российскими и зарубежными учеными позволяет выделить следующие ее черты:

1) модель централизована;

2) российскую модель бюджетного федерализма можно охарактеризовать как плановую и прогностическую;

3) модель дифференцирована.

Следует обратить внимание, что это не исчерпывающий список черт, которые присуще российской модели бюджетного федерализма.

Анализ реального состояния дел в бюджетной сфере РФ позволяет сделать вывод, что в России с начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. И сегодня финансовую помощь из федерального бюджета в том или ином виде получают все субъекты Федерации. Основная доля этой помощи приходится на дотации из Фонда финансовой поддержки регионов (порядка 75 субъектов Федерации ежегодно претендуют на дотацию из ФФПР).

На наш взгляд, внутренняя политика федеративного государства должна строиться на разумном сочетании децентрализации и централизации, что развивает политическую и финансовую самостоятельность членов Федерации в условиях укрепления единства и целостности государства.

В зарубежной и отечественной науке выделяют симметричные и асимметричные федерации. В недавнем прошлом российскими, и зарубежными исследователями российский федерализм оценивается как асимметричный.

Государственная стратегия по модификации федеративных отношений в России повлекла асимметрию в российском федерализме, что отразилось и в модели бюджетного федерализма. Асимметрия в бюджетном федерализме России появилась с подписанием федеральным Центром в начале и середине 1990-х гг. с некоторыми республиками и территориальными единицами: Якутией, Татарстаном, Башкортостаном, Свердловской, Калининградской областями, - специфических договоров, предоставляющих особые бюджетные льготы и режимы[5].

Асимметрия в бюджетном федерализме проявлялась в предоставлении особых льгот для отдельных территорий[6]. Следует помнить, что сегодня Бюджетный Кодекс РФ устанавливает в статье 132 принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, который предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты регионов и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Укрепление единого экономического пространства России, стремление уменьшить число регионов-реципиентов не должно подталкивать федеральный центр к нарушению принципа равноправия субъектов Российской Федерации между собой и с федеральным центром, к изменению их статуса.

«Бюджетная асимметрия» характеризуется практиками как сложная «политизированная» проблема, которую следует решать в ходе становления бюджетного федерализма[7]. Не исключено, что в нашем государстве допустимы элементы асимметрии с целью выравнивания социально-экономического положения субъектов, но асимметрия не должна затрагивать политико-правовой статус федератов, и порождать вопросы о социальной справедливости, вызывать сомнения в реальном утверждении демократических основ государственной власти.

Российская внутренняя политика в качестве одной из целей имеет дальнейшую политическую социализацию, улучшение социально-экономического положения страны, что увязывается центром с конкретными сроками. В 1998 г. были приняты Программа стабилизации экономики и финансов, Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., Бюджетные послания Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике (2000-
2010 гг.)[8], Федеральная целевая программа «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации на 2002-2010 гг. и до 2015 года (ФИПСРР)», Программа развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. Исходя из вышеуказанных документов, мы полагаем, что российскую модель бюджетного федерализма можно обозначить как плановую и прогностическую.

Многоуровневость власти в России влечет распределение бюджетных средств между уровнями власти, а также по наиболее важным направлениям. Уровни власти — государственные и местное самоуправление - осуществляют бюджетные полномочия в рамках бюджетной компетенции, очерченной бюджетным законодательством. Поскольку весь комплекс бюджетных возможно­стей, прав и обязанностей разделен на составляющие по сформировавшимся в России уровням власти, то модель института российского бюджетного федерализма дифференцирована. Во многих ситуациях успех бюджетной деятельности зависит от взаимодействия всех территориальных субъектов бюджетного права.

Анализ межбюджетных потоков показывает, что основная доля финансовых средств из федерального бюджета до сих пор проходит через бюджет субъекта Федерации транзитом до своего конечного назначения – местных бюджетов. Субъекты Федерации передают местным органам власти почти 70% полученных из федерального бюджета средств. Процесс передачи этих средств остается непрозрачным и не вполне формализованным. Формирование доходной части бюджетов продолжает осуществляться в основном не за счет собственных доходов, а путем отчислений от регулирующих доходов. Даже с учетом этого местным бюджетам катастрофически не хватает финансовых ресурсов. И нужно учитывать, что местные бюджеты играют важную роль в процессе социально-экономического развития России и регионов.

Российская модель бюджетного федерализма отражает специфику федеративного строительства в нашем государстве. Исследование модели бюджетного федерализма в России настоятельно необходимо для выявления ее специфики и выработки предложений для укрепления тех черт, которые могут быть оценены как положительные и необходимые для решения проблем российского государства. Россия должна, используя богатый мировой опыт, найти свои пути решения проблем бюджетного федерализма.




[1] Любимцев Ю. Российский федерализм: проблемы и решения // Экономист, 1995, №6 С.11-23. Ляшевская М. Региональные ассоциации областей России: опыт региональной интеграции // Кентавр. 1995. №3. - С. 59-69.

[2] Усачев В.В. Стимулирование и выравнивание в условиях дифференциации регионов: (обеспечение сбалансир.соц.-экон. развития рос.регионов)/ В.В. Усачев // Национальные проекты. 2009. № 1-2. – С.22-24.

[3] Однако в 2004 г. собственные доходы бюджета Мордовии резко выросли в связи с отменой региональных налоговых льгот.

[4] Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопросы экономики. 1998. № 3. - С. 19-20.

[5] Договор РФ и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Башкортостан»// Федерализм власти и власть федерализма. - М.: ИнтелТех, 1997 .- С. 96; Договор РФ и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан. - С. 267 и др.

[6] Основной формой «правовой» асимметрии бюджетного устройства стали договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и подписанные в их составе межправительственные соглашения по бюджетным и налоговым вопросам. Первые по срокам соглашения легализовали особый статус Татарстан, Башкирии, Якутии. С территории этих республик (в отличие от других регионов) налоговые поступления в федеральный бюджет практически не поступали. Между Правительствами России и Татарстан, Башкирии, Якутии подписывались соглашения. Республикам предоставлялись определенные льготы. Так, например, с территории этих регионов в федеральный бюджет не должны были зачисляться акцизы на нефть, газ, спирт, водку и ликероводочные изделия.

[7] Лавров А. Асимметрия бюджетного устройства России: проблемы и решения // Асимметричность Федерации./ Под ред. А. А. Захарова. - М., 1997. - С. 99.

[8] В бюджетном послании Федеральному Собранию в 2003 г. Правительством РФ предполагается переход на многолетнее бюджетное планирование, связанное с подготовкой трехлетнего бюджетного плана.

Центральный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Москва
Южный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Ростов-на-Дону
Северо-западный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Санкт-Петербург
Дальневосточный федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Хабаровск
Сибирский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Новосибирск
Уральский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Екатеринбург
Приволжский федеральный округ
Центр федерального округа —
г. Нижний Новгород

©2009. «Институт политической регионалистики».
Все права защищены.

Информационно-консультативное агентство Регион-Прогноз Яндекс цитирования Информационно-аналитическое агентство Полит-Прогноз