Новая страница

О.В.Евстегнеева

аспирантка

Российской академии

госслужбы при Президенте РФ

Совершенствование института
регионального представительства в условиях реформирования федеративных отношений в современной России

Федеративное устройство, положенное в основу государственно-территориального устройства страны, предполагает гибкое сочетание двух уровней государственной власти, что должно способствовать гармоничному развитию каждого региона в отдельности и всей федерации в целом.

Институт представительства региональных интересов неразрывно связан с развитием в стране федеративных отношений, которые, в свою очередь, строятся на следующих принципах[1]:

- принцип субсидиарности. Субсидиарность в федеративных отношениях означает принцип, обосновывающий приоритет прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с ним полномочия по реализации какой-либо компетенции должны передаваться на более высокий уровень лишь в том случае, если нижестоящий уровень не имеет возможностей (экономических, социальных и др.) для их реализации. Многие исследователи[2] рассматривают этот принцип как основу взаимоотношений Центра и регионов;

- принцип взаимного делегирования компетенции. Компетенции Российской Федерации и ее субъектов определяются Конституцией, федеральными законами и договорами, в том числе путем взаимной передачи полномочий;

- принцип территориального неравенства субъектов Российской Федерации. Согласно Конституции, границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия;

- принцип достаточной необходимости федерального правового регулирования для сохранения целостности федеративного государства;

- принцип сотрудничества Российской Федерации и составляющих ее субъектов. Принцип сотрудничества можно рассматривать как механизм реализации совместных полномочий на основе согласования федеральных и региональных интересов;

- принцип взаимной ответственности. Суть его в недопущении нарушения компетенции Российской Федерации и ее субъектов, установленной Конституцией, федеральными законами и договорами. Присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Однако на сегодняшний день наблюдается развитие таких тенденций, которые, на наш взгляд, не соответствуют эффективному развитию федеративных отношений и института представительства региональных интересов. К таким тенденциям относятся: отмена выборов губернаторов, возможность их досрочного освобождения, разграничение предметов ведения и полномочий в пользу федерального Центра, не всегда обоснованное слияние субъектов Российской Федерации, законодательное утверждение новых полномочий Президента России по роспуску региональных законодательных собраний, изменение структуры Совета Федерации и Государственной Думы и др.

Деятельность Президента В. Путина по укреплению властной вертикали, безусловно, способствовала повышению управляемости страной, но, при этом следует подчеркнуть, что политические, экономические, социальные цели, стоящие перед страной, а также этноконфессиональные, культурные и исторические особенности России требуют перехода к более совершенной модели российского федерализма на основе большего учета пожеланий регионов. Совершенствование российского федерализма должно рассматриваться как комплексный процесс перераспределения властных полномочий и ресурсов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Именно так можно обеспечить устойчивое, динамичное и поступательное развитие федеративных отношений и этнополитическую стабильность в Российской Федерации.

Несмотря на некоторые шаги, сделанные в направлении улучшения взаимодействия уровней государственного управления в последние годы, и ожидаемое продолжение движения в эту сторону, которое гарантирует декларируемая Д. Медведевым преемственность власти, важным в этом смысле, на наш взгляд, до сих пор остается вопрос совершенствования федеративных отношений на основе учета региональных интересов.

Многие исследователи предлагают свое видение оптимального направления выстраивания эффективного механизма представительства региональных интересов. Так, В.Н. Лексин[3] предлагает, на наш взгляд, обоснованную структуру, включающую следующие шаги:

- во-первых, установить право субъектов Федерации участвовать в разработке и экспертизе федеральных законов (а также важнейших подзаконных актов) не только по предметам совместного ведения Федерации и региона, но и по всем вопросам, затрагивающим интересы субъектов (в том числе по предметам исключительного ведения Федерации);

- во-вторых, закрепить обязанность (а не только право) палат Федерального Собрания, Правительства и федеральных органов исполнительной власти: (а) заблаговременно информировать субъекты о планах законотворческой и нормотворческой работы, (б) направлять субъектам проекты этих документов для ознакомления и своевременной подготовки отзывов (с возможностью высказываний соображений не только о качестве всего проекта, но и любого его положения), (в) официально подтверждать и аргументировать содержательные ответы каждому субъекту по поводу его отзыва на направленный проект, (г) периодически оповещать каждый субъект о содержании отзывов из других субъектов и о своей реакции на эти отзывы, (д) в установленный предлагаемым законом срок составлять сводную записку о мнениях субъектов о содержании проекта, которая также должна быть направлена всем субъектам за установленное предлагаемым законом время до принятия (чтения) закона или нормативного акта;

- в-третьих, прекратить практику игнорирования субъектом Федерации направленного ему федеральным Центром законопроекта и сделать обязательным подготовку отзыва, содержащего согласие или несогласие с соответствующим федеральным законопроектом. Закон должен установить, что отсутствие отзыва какого-либо субъекта не должно означать его согласие с направленным ему законопроектом; одновременно должно быть установлено, что действующий в настоящее время срок представления отзыва (30 дней) является минимальным и может использоваться только при повторных рассмотрениях законопроектов; в общем случае этот срок должен составлять не менее 50 рабочих дней;

- в-четвертых, определить допустимость и полезность рассмотрения каждым субъектом и изъявление им согласия или несогласия по любому отдельному положению (статье, норме) направленного на отзыв законопроекта;

- в-пятых, жестко зафиксировать все процедуры согласования и представительского участия субъекта Федерации на всех стадиях прохождения законопроекта;

- в-шестых, установить порядок обязательного и конструктивного учета мнений субъектов Федерации при вынесении решений о прохождении законопроектов через палаты Федерального Собрания.

Еще одним важным этапом совершенствования системы регионального представительства может стать инвентаризация соответствующих положений действующего законодательства, в рамках которой должно быть осуществлено[4]:

- выявление всего массива норм, определяющих необходимость или возможность взаимного учета интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти;

- группировка указанного массива норм по однородным формам согласования интересов и взаимодействий и по предметам взаимодействий (например, по вопросам собственности, недропользования, межбюджетных отношений);

- выделение групп указанных норм, определяющих необходимость или возможность согласования интересов или организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти одновременно в федеральном и региональном законодательстве по одноименным вопросам;

- выделение группы положений, необходимость в которых отпала в связи с принятием новейших решений о более четком разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти и в связи с предложениями об изменении функций муниципальных образований разных уровней.

Итоги подобной инвентаризации могут стать базой для развития банка данных о предметных поводах и правовых основаниях согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов власти.

Еще одним вектором совершенствования системы регионального представительства по этому направлению может стать разработка типовых механизмов согласования интересов и организация взаимодействий по широкому кругу предметов совместного ведения. К числу таких механизмов относятся узаконенные: процедуры инициирования совместных решений и согласований, необходимых для выработки совместных решений; формы решений и методы реализации этих решений; формы контроля за исполнением совместных решений.

Указанные механизмы должны быть оформлены исключительно в виде норм федерального законодательства. Кроме этого, законодательно должен устанавливаться порядок образования соответствующих групп, комиссий и других организационных структур, наделенных полномочиями представлять взаимодействующие стороны и принимать решения, обязательные для исполнения этими сторонами; регламент работы указанных структур; принятия согласованных решений, предоставления мотивированных несогласий и разрешения споров, одностороннего прекращения деятельности.

Совершенствование федеративных отношений на основе учета региональных интересов невозможно без повышения качества государственного управления, определяемого как структурой органов, так и качеством персонала. Для достижения современного уровня государственного управления необходимо принятие ряда законодательных и экономических мер, в том числе:

- реализация принципа «персональной компетенции и ответственности»;

- «демократизация» государственной службы (отбор и продвижение на основе открытых конкурсов), а также обеспечение ротации кадров по «спирали»: регионы - Центр - регионы;

- обеспечение качественной системной подготовки и переподготовки кадров; повышение социальной защищенности и денежного содержания государственных служащих, который должен быть соизмерим со средней оплатой офисных работников соответствующего звена коммерческих фирм в данном регионе[5].

Сегодняшний этап развития российского федерализма характеризуется дифференциацией субъектов Федерации, что существенно мешает совершенствованию федеративных отношений. Россия – это асимметричная федерация со сложным и многоуровневым субъектным составом. Как справедливо утверждает Р.Г. Абдулатипов, «Россия - это сложная страна по составу, по культурному, национальному, территориальному и многим другим параметрам. Главная проблема в том, что мы имеем огромные различия в уровне социально-экономического развития регионов нашей страны. Если в условиях Советского Союза эти различия достигали четырех раз, то в современной России они достигают 15 раз. Это основной фактор противоречий в системе федеративных отношений»[6].

Нерешенность конституционного противоречия в вопросе о равноправии субъектов Федерации катализирует деструктивные тенденции федерализма, мешает развитию института представительства региональных интересов. Насущной задачей конституционно-правового регулирования статуса субъектов Федерации в свете представлений об их равноправии является создание юридической базы для перевода существующей асимметричной федерации в так называемую «плоскую» федерацию, состоящую из однопорядковых в правовом и экономическом плане регионов.

Сегодня уровень социально-экономического развития регионов страны различается весьма существенно, что связано с различными причинами. К таким причинам следует отнести, прежде всего, факторы объективного характера: различный ресурсный потенциал территорий, разница в политической обстановке, объективные закономерности течения экономических процессов и др. Еще одной, скрытой, причиной можно назвать политику перераспределения сырьевых доходов между дотационными регионами. Как отмечает председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Р.З. Алтынбаев, «предшествующая … практика убедительно доказала, что дотации не стимулируют регионы к развитию за счет использования именно собственных ресурсов»[7].

На наш взгляд, наиболее верным в финансовых отношениях между Центром и регионами будет плавный переход от помощи к инвестициям. Ведь, как отмечают многие исследователи[8], инвестиционная поддержка регионов в постсоветское время была в «тени» текущей поддержки. Причина этого довольно банальная: отсутствие средств, которые могут быть направлены на экономическое развитие проблемных территорий.

Как отмечалось выше, любое совершенствование федеративных отношений должно начинаться в сфере законодательства. Вопрос о необходимости конституционной реформы следует считать на данном этапе преждевременным до тех пор, пока не будут определены базовые параметры новой модели федеративных отношений. Вместе с тем высокая динамика процессов развития российского федерализма приводит к тому, что совершенствование законодательства явно не успевает за потребностями становления новых федеративных отношений.

Еще одним, крайне важным, направлением является построение четкой, логически выверенной последовательности формирования бюджетов всех уровней, реализующей принципы программно-целевого планирования и управления.

Сегодня имеют место положительные тенденции в этом направлении: уже осуществляется разработка общих концепций и программ социально-экономического развития Российской Федерации, наметились попытки навести порядок в сфере разработки и реализации федеральных целевых программ социально-экономического развития. Однако по-прежнему существует разрыв между общими концепциями и программами социально-экономического развития и целевыми программами социально-экономического развития. Многие программы часто оказываются средством доступа к бюджетным деньгам, не решая, по существу, тех проблем, ради решения которых они разрабатывались.

Резюмируя, можно заметить, что современный этап развития российского федерализма интересен пересмотром характера взаимоотношений федерального Центра и региональной власти. Созданные в Российской Федерации механизмы регионального развития, в том числе перераспределение полномочий, инструменты межбюджетного выравнивания, долгосрочные целевые программы, в отсутствии единого правового поля, зачастую, осуществляются разрозненно и не в полной мере решают стоящие перед ними задачи, не стимулируют регионы к использованию собственного потенциала в целях социально-экономического развития, повышения благосостояния населения территорий и в целом страны. Это характеризует необходимость совершенствования федеративных отношений.

Сегодня важной задачей совершенствования института регионального представительства является повышение эффективности взаимодействия различных уровней государственной власти в целях обеспечения реализации права регионов на представительство своих интересов в высших органах государственной власти. В этой связи средствами гармонизации федеративных отношений стоит признать: совершенствование структуры разграничения полномочий между федеральным Центром и регионами; оптимизацию межбюджетных отношений, а также организацию обоснованной поддержки отстающих регионов, формирование финансовой системы, мотивирующей субъекты Федерации на создание собственной доходной базы; расширение практики передачи органам власти субъектов Федерации части полномочий федеральных органов исполнительной власти; инвентаризацию и дальнейшее совершенствование законодательной базы, идущее по пути устранения некоторых узловых нормативных противоречий и др.